構建環境法規體系，地方立法如何定位？

“在我國立法體制下，在國家環境法律法規體系日益完善的背景下，地方上的環境立法需求基本上是區域性的、單項的，而非全面的、系統的，由此決定了其環境立法沒有自成體系的基礎。”在參加完“珞珈環境法茶座暨偉博法律大講堂”（武漢大學環境法研究所舉辦）活動後，針對“一些地方近年來提出要建立當地的立法體系或法規體系”這一問題，浙江省人大法制委員會主任委員、浙江省法學會副會長丁祖年在接受本報記者採訪時這樣強調。

調整環境關係，立法如何開展？

應追求跨區域、高層次、整體性，實現最佳生態環境保護效果與效率

何謂法律體系或者法規體系？

據丁祖年介紹，它是由一個國家或者一個地區、一個行業內按照不同的法律部門分類組合而形成的統一法律規範體系。要成為體系，其所屬的法律或法規必須門類齊全、框架完整、結構嚴密、內在協調。形成科學的法律規範體系，是全面充分發揮有效發揮立法引領與推動作用的重要前提，是衡量一個國家法治是否健全的重要標誌，因此每個法治國家都非常重視構建本國的法律規範體系。2011年3月，我國宣佈中國特色社會主義法律體系已經形成。

近年來，一些地方立法機關開始提出，要建立當地的立法體系或法規體系，其中環境立法則是比較典型的具體領域。個別地方甚至設計了本地環境法規體系完整的構架和其中具體的專案，除了要求制定綜合性環境法規外，幾乎列出了涉及到生態環境每個要素的法規專案，有的還確定了各個立法專案出臺的具體時間表。

那麼，各地（省、市、州等）是否需要建設自己的法律體系？

“這在實踐上和理論上都有不同的認識。我認為，地方追求構建當地的環境法規體系，不符合中國立法體制的基本特徵和地方立法定位，更不符合地方環境立法的規律。”丁祖年從幾方面闡述了自己的觀點。

地方立法附屬於國家立法，以國家立法為前提

從中國立法體制的基本特徵和地方立法定位看，我國是單一制國家，《憲法》第五十八條規定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”國家立法權是統一的，統一於全國人大及其常委會。丁祖年介紹說。

按照現行立法體制，我國法的形式雖然分為憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章等，但是憲法、法律以外的行政法規、地方性法規、規章等法的形式的制定權都屬於國家立法權派生而來，而不是完全獨立的。

就地方性法規來說，雖然立法法規定了“不牴觸”原則，但是立法事項被特別限定為三個方面。他進一步解釋說。

一是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項。

二是屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。

三是不屬於國家專屬立法權，國家尚未制定法律或者行政法規，本行政區域有實際需要的事項。

“很顯然，這三個方面的事項存在，都是以國家立法為前提的。所以地方立法是附屬於國家立法的，以國家立法為前提的。地方可以立什麼專案，需要立什麼專案，很大程度上決定於國家立法（包括法律和行政法規，甚至政策檔案），地方自主選擇權是受限的。”丁祖年認為。

地方立法要有針對性地解決現實問題

從立法質量要求來看，全面依法治國必然要求良法善治。良法的重要標誌是是否全面準確反映客觀規律和人民群眾意見，是否真正管用好用。

丁祖年認為，如果地方不從當地實際需要出發，不顧地方立法許可權，片面追求立法數量和立法領域，盲目提出地方環境立法體系，是形式主義在立法領域的典型表現，危害很大。

一方面會浪費和擠佔了大量珍貴的立法資源，使許多真正迫切需要的立法專案沒能及時出臺。

另一方面也有可能擾亂國家的環境立法體系和秩序，出現大量重複、交叉、碎片化立法，不僅法繁擾民，影響人民群眾學法守法的效率和執法單位執法的效率，而且可能降低環境法律制度的完整性、協調性和系統性，甚至還可能由於把國家法律規範降低為地方法律規範，而損害整個國家環境法律體系的權威性和嚴肅性。

從環境生態的特殊規律性來看，生態環境是一個不受地域限制、龐大複雜、自成體系的有機自然體系，其執行機制並不會因為行政區域劃分而有所不同。

調整環境關係的立法，相比較其它領域的立法，應當更需要追求跨區域、高層次、整體性的立法，這樣才能實現最佳的保護生態效果與效率。各個地方如果都追求自己的環境立法體系，就會不可避免地增加不同地方之間環境法律規範的差異化、個性化、不協調甚至相互衝突機率，增加生態環境保護的難度。

“地方沒有形成環境立法體系的必要和空間，並不意味著地方立法在環境立法中沒有意義。”丁祖年表示，地方環境立法具有國家立法所不具有的、獨特的、不可替代的作用。

但是不管是哪一種情形下的地方環境立法，都是基於現實生活中客觀存在的立法需求，即需要立法解決而且適合地方立法解決的環境保護問題。在我國立法體系中，地方立法始終處於有針對性的補缺地位，盲目構建地方自己的立法體系，有百害而無一益，地方環境立法尤為如此，他進一步強調說。

開展環境立法，地方應發揮什麼作用？

將比較原則的規範具體化精細化，補充解決特殊環境法治問題

與此密切相關的另一個問題，就是關於制定地方綜合性環境保護法規的必要性和科學性，丁祖年表示。

據不完全統計，目前省級人大已制定出臺地方綜合性環境保護法規28件（其中已廢止3件），名稱上一般稱之為“環境保護條例”，少數地方稱之為“生態環境保護條例”。

地方制定綜合性環境法規的空間並不大

我國環境法律體系是由綜合性環境法律加若干單行性環境法律法規所構成。

綜合性環境法律，即現行的環境保護法，規定了環境保護的一般原則、政策和綜合性的體制機制和制度。

單行環境法律法規一般按環境要素來制定，也有少數是按流域或者特殊區域來制定，還有個別法律是調整某一項獨立的環境保護基本制度的（如環境影響評價法）。單行環境保護法律法規一般規定與本法調整的環境保護事項緊密有關的特有的原則、政策、體制和具體措施。

同樣，地方制定綜合性環境保護法規，從其本來出發點來說，也應當是用來設定本行政區域環境保護的一般性、綜合性或者共性的（不適合單行環境法規單獨規定的）法律規範的問題，是對單行環境立法的補充。

“但客觀上來說，在目前國家環境法律法規體系越來越完善，地方單行環境法律法規越來越豐富齊全的背景下，地方制定綜合性環境法規的空間並不大。因為綜合性的法律規範，國家層面的綜合性環境法律法規已經基本覆蓋，單項性環境保護事項，相關單行的環境法律、行政法規和地方性法規也已有具體規定。”丁祖年強調。

地方環境立法應關注必要性和科學性

近年來，隨著生態環保事業的逐步推進和生態環保力度要求的提高，由於國家綜合性法律法規不夠具體精細讓而導致的執行難實效低的問題日益突出。同時由於地方之間改革發展不平衡，部分地方對生態環保制度進行探索創新、開展先行先試的立法需求也逐步增強。

就此，丁祖年舉例說，譬如關於鄉鎮政府、街道辦事處、產業園區管理機構等基層管理單元的責任，支援綠色發展的金融措施，排汙單位與生態環境主管部門簽訂汙染防治協議制度，排汙權交易制度等，這些問題往往成為某些地方制定綜合性環境保護法規的客觀需求。

“從這個角度來看，地方制定綜合性環境法規有其存在的基礎。”丁祖年表示，在這方面，我並不是否定其必要性，而是關注其科學性。

地方制定綜合性環境保護法規，不能單純地從構建所謂的地方環境法規體系的需求出發，而應當遵循立法規律，立足於真正的客觀需要。換句話說，現實生活中確實存在需要補充、細化、完善或者需要先行先試的環境立法事項的，且不適宜單項環境法調整規範的，就可以也應當制定地方綜合性環境法規；反之則沒有必要性和正當性，他最後總結道。

原標題：《構建環境法規體系，地方立法如何定位？地方環境立法應基於現實需要，解決適合立法解決的生態環保問題》

編輯：周亞楠

本文來源：中國環境