單行法優於綜合法嗎
現狀困境
自然資源管理單行法缺乏體系規範
1984年頒佈《森林法》以來，我國陸續頒行了《土地管理法》《水法》《礦產資源法》《草原法》《煤炭法》《野生動物保護法》以及《漁業法》等一系列規範自然資源開發與保護的法律，進而完成了一個以各自然資源單行法為基礎框架、以法規規章為配套、以國際條約為補充的自然資源法律規範系統的搭建工作。
各單行自然資源法主要產生於資源行政管理部門負責起草的“委託立法”機制。這種立法機制無法避免地受制於部門利益牽絆，使得當前自然資源單行法之間存在調整物件交叉、內容重複、法律效力層級混亂等情況。眾多自然資源單行法之間協同機制的欠缺更是導致了“九龍治水、各自為政”的治理困境。這種單行法諸法共治的調整模式，難以形成統一的指導思想、基本原則和理論基礎，進而無法形成協調統一的規範體系。
理論準備
釐清行政與民事法律關係
黨的十九大報告明確闡釋了，“建設美麗中國”是新時代中國特色社會主義建設的重要內容。生態環境監管體制改革的重大決策，要求“加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理制度，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類汙染排放和行政執法職責”。生態環境監管體制改革機構重組與職責重置的戰略佈局，是我國自然資源管理體制的重大改革。自然資源管理體制改革在機構重組層面邁出的關鍵性步伐，迫切要求自然資源法律建設的理論與實踐迴應。
自然資源開發法律規制，難以簡單地用傳統的法律部門劃分的理論予以解釋。依據傳統法學理論，法律體系就是將一個國家的全部法律規範（規則），根據一定的標準和原則劃分成相互間具有內在聯絡的各部門法。法律部門劃分的最大特點，就是強調其調整物件和調整手段的相對單一性。而隨著社會分工的日益精細以及法律的社會功能逐漸強化，立法對於及時性和針對性的要求顯著提升。大量調整新社會關係的法律規範迅速湧現，亟待從理論上去解決其在法律體系中的歸屬問題。
自然資源法律規範的調整物件，既包含民事權利又包含行政權力。這種公私法規範雜糅的現象，亟待學界辨清與完善，以釐清行政與民事法律關係，協調其中國家與個人的權利義務，維持資源開發利用與環境保護之間的平衡。因此，自然資源開發法律規制，並非單純的公法調整或者私法調整能夠實現，而是需要綜合法律調整機制的應對。如何處理民事法律關係與行政法律關係，是當前自然資源開發立法的基礎理論問題。如有研究人士就自然資源開發法律規制中的公法權力與私法權利之間的關係給出了“偏私型公私綜合法論”的理論創新嘗試。
傳統的部門法劃分理論無法確認由各個自然資源單行法分別構成的法律規範體系是獨立的法律部門，而客觀的立法實踐卻要求這種法律規範作為一個整體，在法的整個體系中佔有一席之地。因調整物件的複合性和調整方法的多樣性，各個自然資源單行法的法律規範設計具有綜合性的特徵。在此基礎之上，從理論層面繼續向前推進，提出了礦產資源開發綜合法調整的“偏私性”特徵，強調認真地對待私法機制。
實踐迴應
起草制定“自然資源基本法”
“自然資源基本法”的起草，首先在於依法治國，必須於法有據。稀缺的自然資源有法才能“定分止爭”，作為經濟發展物之基礎的自然資源，其未來性的合法權益自應有法律制度予以規制。經濟學中的產權制度既旨在使權利受法律保護，又要使其受法律責任約束。我國“補丁上面打補丁”的自然資源法立法漸成體系，鑑於部門委託立法模式，掣肘作為頂層設計的“自然資源基本法”產生，難以發揮綜合法律調整的理想作用。
經濟發展要求轉變政府職能且深化簡政放權並創新監管方式，自然資源開發管理中的各種臨時應急措施需要以基本法的形式定型化。政府管理內涵的日益豐富要求自然資源的開發管制須以一國最大多數人的最長遠的最大利益為轉移。自然資源事關國計民生，須重在維護公共利益。此即“自然資源基本法”的本質法律屬性。
鑑於憲法作為其他一切法律法規的基礎和前提能作出的僅僅是原則性的規定，根本大法不可能對自然資源的方方面面都規定的事無鉅細，所以“自然資源基本法”才是間接適用的有效之道。
傳統法律體系理論的歷史侷限，難以適應商品交換高度複雜化，法律體系結構的系統化需求，在上個世紀即由錢學森提出了“法律系統論”的新思維，“法律規範系統”的構建應運而生。其實，“自然資源基本法”只能是從自然資源領域法律規範抽象概括出來的公因式。
自然資源部的組建需要一部基本法律來統籌各單行法，其制定在本質上即自然資源法律規範系統內在形式的外在抽象表達。這既需要將有關法律規範體系化，也必須認識理解現行法律內容規定的普遍性以適用於特定領域。這就要求規範與規則間法律秩序主導原則以體系的形式表現出來，因為現行部門法體系僅僅為法的外在表現形式，外在體系以一定法的概念、制度、規範為基礎，是邏輯構建的體系，要以法律規範甚至法律檔案的形式展現出來，具有穩定性、可預期性的特點。可以說，外在體系作為民法形式理性的集中體現，是其內在國家意志體系的載體與表現形式。
而法的內在體系是反映法邏輯聯絡的根本價值取向，亦即實踐法律原則以及其價值；內在體系為外在體系提供了價值引導，避免了法囿於“形式法”的窠臼之中。自然資源法律規範系統實質上是指其內在的表現形式，自然資源法治建設本身就是社會這個大系統的一個子系統。研究法律規範系統就是以系統方法來研究分析法律體系，揭示出一國法律規範的整體性、層次性與動態性的特徵。
國家自然資源開發管理有其自己特殊之目的要求，法律規範系統可準確反映“自然資源領域性調整”的要求；而且，系統論自然資源開發管理法律規範系統具有傳統法律部門不具有的靈活性和開放性。而“偏私型公私綜合法論”無疑注意到當前自然資源立法私法機制的關鍵問題，更加強調綜合調整的基礎之上市場的決定性作用。
法治思維無疑就是系統性思維。自然資源開發管理法律規範系統還應突出地具有系統的綜合性，其形成過程發展變化的動態性。作為系統應保證系統的整體關聯性，還必須具有整體性，以實現在不同自然資源開發模式下經濟效益和社會效益的整體統一，因而具有合理的關聯性。各單行法都是對該領域管理體制的法律確認。“自然資源基本法”要處於各單個領域法律規範體系中的最高層級。統一管理要求將各種臨時應急措施以基本法的形式定型化，因而法律規範系統的各部分應具有其特定的目的功能。系統層次性，制定自然資源開發管理的根本大策，是應在根本大法中予以確認。作為頂層設計的“自然資源基本法”自成為了最恰當立法選擇。
自然資源開發管理活動中公權與私權究竟如何予以平衡，或者說國家的行政管理和私主體的意思自治怎樣結合起來，無疑是自然資源法治建設與理論研究的核心論題。“偏私型公私綜合法論”即對自然資源法治實現讓市場配置起決定性作用的、具有實踐意義的理論創新嘗試。
黨的十八屆四中全會公報中指出“全面推進依法治國”，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”因此，新時代自然資源治理模式的改革，自要加快自然資源立法的速度，尤其是加速推進“自然資源基本法”的研究與制定，發揮自然資源立法的推動作用。
（中國政法大學國土資源法律研究中心主任 李顯冬）