推進科學立法，關鍵是完善立法體制

作者：梁英松

推進科學立法，關鍵是完善立法體制，包括最佳化立法職權配置，健全立法起草、論證、協調、審議機制，完善法律草案表決程式等，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，提高法律法規的可執行性、可操作性。在立法法律法規的立項、起草、審議、修改、表決等各個環節加強制度設計，充分發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。

強化立法規劃的作用。地方立法應當堅持“有所為有所不為”的理念，主動把握好地方性法規同政策、規章以及其他社會調控手段之間的界限，對涉及政府工作的具體問題，由政府制定規章和規範性檔案。一是把握好選題立項。科學確定立法專案，確保具有立法必要性和可行性、調整範圍和主要內容明確、人大代表和社會公眾關切、經濟社會發展和全面深化改革迫切需要的立法專案列入立法規劃。二是完善相關工作機制。建立人大常委會工作機構與政府法制機構溝通協調機制，使人大與政府的立法規劃和計劃相互銜接，對立法專案進度進行精細化管理，編制立法計劃實施方案和進度安排表，細化時間節點和各方責任，確保立法計劃順利實施。

創新完善法規起草機制。發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，並不意味著人大包辦立法工作，更不意味著人大獨攬立法起草工作。按照法律的相關規定，政府是有權提出地方性法規案的法定主體，自然有權起草法規草案。在法規起草階段，人大的主導作用主要應體現為對起草部門的監督和制約、對涉及公共權益的維護。對於涉及綜合性、全域性性、基礎性的地方性法規，應由人大相關專門委員會、常委會工作機構組織有關部門或委託“第三方”進行起草，逐步探索形成立法機關主導、有關部門參加、人大代表和人民群眾共同參與的法規起草工作機制，廣泛凝聚社會共識，防止出現部門利益法律化傾向。

探索建立“立法前評估”制度。所謂“立法前評估”，指在啟動立法程式前，對立法專案的立法必要性、可行性和法規中主要制度的科學性、可操作性，以及法規實施的預期效果、社會影響等進行分析、評價，使立法機關可以據此作出更為科學合理的立法決策，力求從源頭上排除影響立法質量的不利因素。“立法前評估”可以確保立法機關對法規是否該立、能否立好作出正確決策，對於降低立法成本，增強立法的前瞻性、科學性和可行性具有重要意義。當前，天津市、山東省等地的人大在立法前按照“實踐需要、特色鮮明、重點突出、切實管用”要求，吸收起草單位、專家學者和社會公眾對擬立法規進行“立法前評估”，最大限度地“過濾”掉不合法、不合適的立法專案，有效地提高了地方立法的針對性，從源頭上確保了地方立法工作的積極有序開展。相較於立法中和立法後的評估，“立法前評估”重點解決對某一事項是否需要立法、何時立法及如何立法等源頭問題，對於增強立法的科學性、民主性具有重要意義。

加強專門委員會的初審和統一審議工作。在立法工作中，人大專門委員會肩負重要責任。法律、法規賦予人大專門委員會審議或者統一審議地方性法規的職責。人大專門委員會在立法中的主要職責有：提出立法專案建議、依法提出立法案、對列入立法計劃的法規草案進行調查、審議法規草案。地方人大常委會的立法職能是一個整體，必須既發揮法制委員會“統”的作用，又發揮有關專門委員會“專”的作用。初審的重點應對立法必要性、可行性及主要制度是否合理等問題提出審議審查意見和修改建議。法制委員會、法工委在二審時應重點對內容的合法性及法規的技術性、規範性進行把關。

完善法規草案的會議審議機制。人民代表大會及其常務委員會對法規草案的審議，是立法的最後關鍵環節。完善立法審議機制，應充分發揮人民代表大會審議法規職能，重要地方性法規案提請人民代表大會審議。改進人大常委會審議機制，主要包括健全立法情況說明會制度、推行分組審議方式、增加有法治經驗的專職常委會委員、完善法規草案表決程式、對重要條款可以單獨表決，等等。針對常委會會期較短、法規審議不充分問題，應合理安排會議日程，保證法規議案的審議時間，避免審議流於形式。對情況複雜、爭議較大的法規案可以實行“隔次會議”審議方式，保證審議的深度、廣度。

完善地方性法規清理工作機制。當前，地方性法規仍然存在與法律、行政法規的規定不一致、相牴觸，地方性法規相互之間不協調、相沖突，相關規定不符合經濟社會發展實際等情形。因此，對現行有效的地方性法規進行全面清理，及時修改、廢止與實際情況不相適應的地方性法規，更好地發揮立法的引領和推動作用，具有重要的現實意義。透過建立清理工作長效機制，使其常態化，防止立法與實際脫節，防止立法條款相互不協調、立法違反法制統一原則現象的發生，使制定的法規更加適合經濟社會發展的需要。繼續堅持立、改、廢並重原則。堅持立、改、廢並重原則，必須與改革發展的決策相結合，及時把改革的成功經驗用立法的形式固定下來；必須適應改革發展的實踐，對現行法規中不利於改革和社會進步的規定及時加以廢除。在制定新法的同時，要把現行法規、條例的修改、廢止擺上同等重要位置，實現地方立法從重視制定新法到建立與修改、廢止統籌兼顧的轉變。

發揮人大代表在立法中的作用。人大代表是人民群眾與政府的橋樑和紐帶。探索建立代表參與機制，根據代表的專業背景、從事行業及擅長領域，分門別類建立代表履職立法資訊庫。根據個人意願及所在行業、職業和專長，有重點地選擇那些願意且能夠參與的法規專案，並全程參與立法調研、草案起草、座談論證等各項活動。完善徵求意見的方式，改變以往泛泛的全文徵求意見的形式，重點徵求法規案中主要條款的意見，並附上充足的背景資料，使代表能夠圍繞焦點條款提出意見。此外，在總結代表參與立法實踐的基礎上，將代表參與立法的程式予以制度化、規範化，形成一整套明確具體的制度安排，以推動代表全程參與立法工作，不斷加快高質量立法步伐。（梁英松）