公共利益該如何界定
記者 | 梁宙
編輯 | 翟瑞民
日前，《深圳經濟特區城市更新條例（徵求意見稿）》（下稱《徵求意見稿》）向社會公開徵求意見，新規設定的“個別徵收”模式引發外界關注。
《徵求意見稿》第三十二條規定，“當已簽訂搬遷安置協議的合法產權比例不低於95%且符合房屋徵收相關規定的，市、區政府可以依法對未簽約部分房屋實施個別徵收。”
對此，深圳市人大常委會發布的關於《徵求意見稿》的情況說明稱，無論是政府組織還是市場化的城市更新，都難以完全避免個別物業權利人不願意與市場主體簽訂搬遷安置協議的問題。經反覆研究論證，《徵求意見稿》提出了“個別徵收+行政訴訟”的處置方案，由市、區政府對個別未簽約業主的物業實施徵收和補償。
深圳曾在全國率先提出“城市更新”概念，在寸土寸金的深圳，城市更新已成為存量用地開發的主要渠道之一。此前，“雙百簽約”一直是深圳城市更新專案推進中實施拆遷的基本原則。
2017年，深圳釋出《關於加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》規定，零散舊住宅區權利主體的城市更新意願應當達到100%；小地塊城市更新單元拆除範圍內的用地應為完整宗地，權利主體的城市更新意願也應當達到100%。
但現實中，在業主利益訴求多元化背景下，要取得全部業主同意補償安置方案並不容易。這意味著只要有一戶不同意，城市更新專案就將“停擺”，一些專案開發建設因此成為持續多年的“持久戰”。
北京航空航天大學法學院副教授畢洪海對介面新聞表示，城市更新專案要求100%業主同意補償安置方案，往往會剩下最後的1%，或者最後一戶，他們以自己的要求使得整個城市更新程序無法進行。
深圳市城市建設遭遇的“釘子戶”困境多年來一直是媒體報道熱點。據南方都市報報道，資料顯示，截至2019年5月17日，深圳市列入城市更新計劃的專案共767個，但完成了實施主體確認的僅有37%，進入開發階段的專案僅有15%，這意味著有大量專案陷入拆遷補償的僵局。
深圳市羅湖區的木頭龍小區就是曾陷入拆遷補償僵局的一個典型案例。2007年，木頭龍小區正式啟動舊改，但是十多年過去，2018年6月該小區簽約率達99。7%，仍剩餘4戶未簽約。到了2019年，該小區中有49名業主已離世。直到今年3月，木頭龍小區才得以動工。
中國（深圳）綜合開發研究院旅遊與地產研究中心主任、中國城市經濟專家委員會副主任宋丁對介面新聞表示，過去深圳實行“雙百簽約”，是政府希望把可能發生的問題壓縮到最小程度的一種做法，相當於把一切交給開發商去談。但是現在來看，無論是從中國城市更新的實踐，還是從國際慣例來看，深圳都迫切需要降低簽約率標準。
實際上，深圳在5年前也曾試圖透過對城市更新進行立法來破解舊改困局。2015年8月，《深圳經濟特區城市更新條例（草案稿）》曾在內部徵集意見。當時，該草案稿提出“擁有專案同一宗地範圍內建築面積95%以上（含）房地產權利主體，可以向專案所在地的區政府申請強制售賣”，一度引起較大爭議。
其時，該草案稿的最大爭議在於如何界定“公共利益”範圍和對少數權利主體物權強制處分的合法性。據南方都市報報道，後來深圳市規土委作出了讓步，稱強制售賣等制度仍在論證和完善，後續操作、執行層面仍需要進一步斟酌。
“深圳過去的‘雙百簽約’和‘簽約率達95%’，根本的區別在於一個是集體主義的邏輯，另一個是個人財產所有制的邏輯，”畢洪海認為，在城市更新過程中，房地產公司沒有強制性徵收的權力，這種情況下由政府出面徵收應以符合公共利益為原則，如果城市更新的目的是出於非公共利益，那麼政府實施‘個別徵收’的合法性依然存在爭議。
宋丁稱，如棚改等城市更新專案，基本都會明確涉及公共利益，現在糾結的是開發商開發的商業性專案，考慮到它的市場化問題，拆遷環節不能太強制，需要透過協商解決，而近年來執行的“雙百簽約”原則正是體現出政府的最大誠意，讓每一個被拆遷的人都能夠認同政府的方案。但最後，“雙百簽約”原則反而成為專案難以推進的最大制約因素。
介面新聞注意到，深圳市人大常委會在情況說明中表示，該市的城市更新方案均有配建學校、醫院、人才保障房和產業保障房等方面的要求，以實現城市更新改造的商業利益和公共利益的有機結合，符合《國有土地上房屋徵收與補償條例》有關基於公共利益予以徵收的規定精神。
“如何判斷一個城市更新專案是否符合公共利益，目前在法律上仍沒有明確的界限，地方政府有一定的裁量空間。”畢洪海說，公共利益至少有兩種判斷標準，一種是公共使用，另一種不限於公共使用，而是出於公共利益為目的，如增加就業等。
為了進一步約束政府的徵收行為，避免過大的自由裁量空間，確保徵收決定公平公正、合理合法，《徵求意見稿》規定，對徵收決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。政府實施個別徵收的，按照套內面積1：1置換或者進行貨幣補償確定徵收標準。
畢洪海認為，對徵收決定不服可以向法院提起行政訴訟，這是保障被徵收者合法權益的一種方法。被徵收者若是對徵收決定不服或者對補償標準有異議，都可以向法院提起行政訴訟。
畢洪海還建議，城市更新專案徵收決定過程中可以增加民主參與、公共參與的環節，如能在完成簽約95%的過程中，形成更大範圍的認同，或者是對徵收決定的理解，這樣也有助於增強對業主個人財產的保護。”他說。