行政強制拆除告誰
2018年5月14日，某鄉政府工作人員在巡查過程中發現劉某在未取得擬建工程規劃許可證的情況下，佔用該鄉國有土地建房（正挖地基），遂於同日立案調查並下達責令停止違法行為通知書，責令其停止建設。同年5月24日，在告知劉某享有陳述、申辯、聽證等權利後，對劉某作出行政處罰，決定拆除其新建的建築物及其他設施，並恢復土地原狀，並於同年5月28日、6月4日分別對劉某下達了拆除違法建築物的通知和依法拆除違法建築的催告。
因劉某未自行拆除其新建的建築物，2019年5月15日，某鄉政府向區政府呈報《某鄉政府關於強制拆除劉某戶違法建築的請示》後，於2019年5月27日作出《依法強制拆除違法建築決定書》及《關於依法強制拆除違法建築的公告》，決定於2019年5月31日對違法建築實施強制拆除。
劉某對強制拆除行為不服，以某鄉政府為被告向法院提起訴訟，請求確認強制拆除其房屋的行為違法。一審法院認為，某鄉政府強拆的行政行為程式合法、證據確鑿，判決駁回原告劉某的訴訟請求。劉某不服，提起上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。劉某仍不服，向高階法院申請再審，再審法院作出駁回再審申請裁定。後劉某向檢察機關提出監督申請。
本案中，針對強制拆除劉某在建違法建築物是否適用行政強制法第44條的規定，是否應確認某鄉政府強拆行為違法，存在兩種觀點。
第一種觀點認為，行政強制法第44條規定，對違法的建築物、構築物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政複議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。從文意解釋的角度來看，當事人一旦申請行政複議或者提起訴訟，行政機關便不得實施強制拆除；即使當事人不申請行政複議，也不提起行政訴訟，亦應在6個月的起訴期限屆滿之後才可以強制拆除。某鄉政府並沒有等複議和訴訟期限屆滿就實施強拆行為，因此，應當確認某鄉政府強拆行為違法。
第二種觀點認為，城鄉規劃法第68條規定，城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定後，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上人民政府可以責成有關部門採取查封施工現場、強制拆除等措施。分析該條規定的具體內容，規劃部門對在建違法建築物、構築物、設施等作出責令停止建設或者限期拆除，可以採取強制拆除等強制措施。因此，對於強制拆除在建違法建築物，不受行政強制法第44條的複議和訴訟期限屆滿的限制，不應確認某鄉政府的強拆行為違法。
筆者贊同第二種觀點，理由如下：
第一，根據特別法優於一般法規定，強制拆除在建違法建築應適用城鄉規劃法相關規定。根據立法法第92條規定，同一機關制定的法律，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。從制定主體來看，行政強制法與城鄉規劃法同屬於全國人大常委會制定，屬於同一機關制定的法律。從強制拆除適用範圍來看，行政強制法第44條屬於一般法的一般規定，城鄉規劃法第68條屬於特別法的特別規定，根據特別法優於一般法規定，本案劉某因未取得建設工程規劃許可證而進行建設，屬於違法建築。且其所建違法建築屬於在建違法建築，應當適用特別法城鄉規劃法的規定，不受複議和訴訟期限屆滿的限制。根據城鄉規劃法第65條規定，某鄉政府有權對轄區內的違法建築行使執法權，某鄉政府對劉某的在建違法建築實施強制拆除並無不當。
第二，最高法會議紀要也認同在建違法建築不適用行政強制法第44條規定。《最高人民法院第一巡回法庭關於行政審判法律適用若干問題的會議紀要》第26條就如何理解適用城鄉規劃法第68條和行政強制法第44條明確規定“有關部門對在建違法建築物、構築物、設施等採取查封或強制拆除行政強制措施的，不受《行政強制法》第44條規定的複議或起訴期限屆滿限制”。雖然會議紀要不屬於司法解釋，但其屬於司法機關在司法辦案中普遍遵守的規範性檔案，對於辦案具有重要的指導意義。因此，一、二審法院判決並無不當。
第三，拆除在建違法建築不適用複議和訴訟期限屆滿的規定，有利於維護公共利益。當前，我國存在大量違建，如果對於在建的違法建築嚴格執行復議和訴訟期限屆滿的規定，將使得原本容易拆除的在建違法建築，因為當事人利用6個月訴訟時效的建設而成為建成的違法建築，進而加大行政機關執法成本，造成社會資源的浪費。反之，對於剛剛處於萌芽狀態的違法建築及時進行拆除，則更有利於教育公民，促進社會公眾遵守法律，牢固樹立嚴格執行城市規劃的意識。從價值判斷上看，在建違法建築不適用複議和訴訟期限屆滿的規定，有利於維護社會公共利益。
處理結果：檢察院審查後認為，某鄉政府於2019年5月27日作出《依法強制拆除違法建築決定書》及《關於依法強制拆除違法建築的公告》決定，並於2019年5月31日對劉某在建違法建築實施強制拆除，依照城鄉規劃法第65條、第68條規定，某鄉政府及時強制拆除劉某的在建違法建築不受行政強制法第44條規定的複議與提起訴訟的期限屆滿的限制。一審判決駁回劉某訴訟請求，二審判決駁回上訴，維持原判，均無不當，檢察機關遂依法作出不支援監督申請決定。
（作者單位分別為貴州省人民檢察院、貴州省高階人民法院）（翁武華 李可眉）
（檢察日報）
【來源：青瞳視角】
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